文丨刘元春（上海财经大学校长 ）
要想深入理解2025年政府工作报告，第一就是要深刻把握2025年到底与以往有哪些不同 ，特别是与去年有哪些不同 ，然后才是我们这些不同如何把握政府工作报告确立的政策框架以及实施的路径。
首先，2025年较2024年的确发生了很多事情 ，的确在很多层面上是不一样的 。第一个不一样就是1月20日特朗普宣誓第二任期的上台 ，特朗普2.0冲击全方位展开 。特朗普2.0的冲击不仅与拜登政府所有的打法完全不一样，同时也与特朗普1.0的做法完全不一样 ，因此他所带来这个超级时代的变化、所带来的中美博弈的影响是超越以往 ，同时很可能超越预期的。我们很多人都认为目前特朗普的全面开放可能是我们的一个窗口期，可能会减缓中美博弈的强度和力度 ，事实上这样的一些想法可能存在一些误区 ，这是我们认为2025年最为复杂的一个方面，于是特朗普将关税作为筹码具有强烈的不确定性 ，同时各国与特朗普博弈 ，博弈产生的结果也具有强烈的不确定性，这是我们的重点 。
第二个不一样是中美叙事发生逆转，也就是DeepSeek之后关于中国科创全面崛起和美国科创的泡沫问题已经成为大家热议的焦点 ，从而这里引发了一系列全球投资者信心的 、结构性的大逆转 ，这个逆转一改我们过去几年很多投资者悲观的阴霾 。但是，在今年全年 ，我们讲中国叙事以及美国叙事到底如何在逆转中相互作用 ，实际上我们可能还不太清楚，当然这需要更深入的研究。
第三个不一样2025年是在去年一揽子增量政策的基础上 ，进一步的进行政策定位 ，因此我们从去年中央经济工作会议和今年政府工作报告中明显感觉到，“9.26”一揽子增量政策对中国经济各种问题的判断以及相应举措是精确的 、科学的 ，因此收到了很多的成效 ，特别是我们所看到的房地产问题，地方债务的问题 ，中小金融机构的风险问题得到了缓释 。得到缓释产生了一些治表的效应 ，当然这决定2025年以及未来必须在这种持续性的结构性问题和深层次问题里面，要有一个全面深入的调整，特别是去年所出现的非规范性执法“远洋捕捞” ，去年中央经济工作会议和三中全会改革都把这个作为一个重点2025在治表基础上如何治里 ，由表及里进行一些政策的推进，这是2025年与2024年的又一个不一样 。
第四个不一样的是我们会看到政府工作报告从根本上进一步宣称了政府在稳增长上面的决心 ，“9.26 ”一揽子增量政策全面进行逆周期政策的再定位 ，将相应的工具力度上升到一个新的平台，因此这种政策的特色也决定了它与2024年、2023年一般的稳增长是不一样的。因此 ，我们要想理解政府工作报告下一步实施的重点和焦点 ，很重要的就要理解2025年在哪些方面真正与2024年不一样 。
第二，政府工作报告所确立的政策框架和政策力度依然具有强烈的相机决策性 ，这是一个年度工作安排 ，但是，2025年所具有的超常规不确定性决定了我们在落实中央经济工作会议和两会精神中 ，必须对于大量的不确定性要有一些超常规的相机决策的空间 ，很重要的一个原因在于今年的几大冲击和核心任务依然具有强烈的博弈性和不确定性 。
刚才已经谈到，外部环境的复杂多变决定了我们内部应对的相机性，财政赤字率目前所给的4%的一般公共赤字预算以及接近10%的广义财政赤字这样的一个力度到底怎么样 ，它的准确性如何 ，仅仅来源于我们的一些前期测算和判断，重要的是要根据外部冲击和内部风险控制程度来进行一些相机决策 ，外部攻击的复杂性不仅仅来自特朗普政府将关税作为经济战的工具 ，使之具有强烈的可谈判性 、博弈性和不确定性。
更为重要的一点，特朗普政府在所有政策中间的一揽子都具有超级不确定性 ，他的政策仅仅局限于关税 ，在汇率政策 、金融政策、数字货币 、虚拟资产 、在整个高科技人才移民这些上面大家会看到，近两个月依然按照他的竞选框架进行推出 ，但是也在不断的进行调整 。这种调整就决定了他的不确定性 。因此 ，我们在分析外部环境的时候，一定要避免误区 ，也就是在关税战中间 ，遮掩了我们的一些思路，美国对于中国的关税和相应的贸易政策上面已经层级化了，八大类举措都在开始使用 ，更重要的是下一步围绕着货币问题和金融问题的一些措施还会更为激烈。
除了这一点之外 ，我这里重点要谈的一点是大国之间的冲突，不仅要看冲突接触模式如何发生 ，更重要的要看冲突所带来的反噬效应 ，美国进行关税战，美国进行大量的减税 ，大量的放松管制 ，大量的激化国内的党争，必定会产生进一步的反噬效应。当然中国也一样 ，在这个碰撞之后两个阵营之间内部的反应如何 ，我们作为一种科学的博弈方案当然一定要看清楚美国在各种政策出台后，政策对于美国经济政治内部的反噬效应到底是什么 ，所以 ，这里我们就会看到实际上外部环境的这种复杂，这三个层面光中美之间的三个层面就已经很复杂，更何况目前对于俄乌冲突的走向 ，巴以战争的走向以及美国对于所谓盟国关税战的走向依然具有超级不确定性 。如果这种不确定性再加上我们内部房地产冲击的不确定性 ，我们一定要看到，政府工作报告所确定的一揽子政策方案 ，所确定的方向是坚定的 ，所确定的一些政策力度也是确定的，但同时更具有这种超常规的相机调整能力 ，在节奏甚至在力度上都要有这种相机调整的能力 。
第三 ，接下来我想谈一个近期大家高度关注的话题，就是目前美国各项政策所产生的反噬效应全面体现在美国今年会不会陷入衰退 ，陷入滞胀。
这个问题对我们实施政府工作报告太重要了 ，我们没有把握清楚美国宏观以及下一步政策调整的路径，我们对于下一步财政货币调整的节奏、路径和力度也会把握不好 ，原因就是我刚才讲的 ，在这种超级环境下我们政策要想具有科学的相机决策性，一定要判断清楚美国出台的方式以及美国政策反噬效应的结果 。
美国政策反噬效应最大的一个结果就是加速美国衰退的出现，目前大家就知道 ，一个是美国本身的周期效应决定了它已经从前期相对周期高点向下降期进行迈进 ，美国向衰退迈进在今年明年乃至后年是一个确定性，但是 ，是不是在今年出现并且快速的出现 ，这具有一定的不确定性 。但最近我们会看到，一个是美国AI泡沫的刺破 ，美国股市和金融市场的大调整 ，标志着很可能美国衰退会加速。
第二个很重要的是会看到美国关税所带来的其他国家进行的关税报复比想象中更剧烈，也就是说最后会导致的结果是特朗普本来以关税做工具要挟美国相应的贸易伙伴国 、顺差国进行一些政策的缓和 ，但事实上可能会陷入到一个囚徒困境 ，从而使各种关税战真正全面打响 。
这个反噬在目前美国各个阶层已经出现了强烈的一种反应，因为这种反应就会出现在虽然关税大幅度增长 ，进口量大幅度减少 ，但是国内生产并没有跟进，反而导致国内物价持续上扬，进一步到了三四季度 ，由于贸易对手国的关税报复 ，可能会导致整个美国国内生产受到重创，这个现象在1929年和1971年是反复出现过和被证明了的 。
另外我们看到美国国内调整带来的党争的极化和舆情反转可能会引发整个经济政治秩序的变异 ，尤其是目前美国债务的可持续性以及财政支出削减的短期效应很可能都会加剧美国整体经济的下滑速度 ，因此，大家会看到特朗普和贝森特都承认美国可能会进入一个萧条期 ，同时亚特兰大联储也预测美国一季度很可能进入负增长。另外彭博社和华尔街的模型也大幅调低美国经济增长的速度 。
如果美国一季度出现负增长 ，同时三月份美国的物价水平出现一个反转，这必将导致几个结果 ，一是美联储降息节奏可能会大踏步加速 ，二是美国财政政策调整可能不会按照特朗普的3%这样的目标进行快速进展，当然第三个很重要的一点也会导致美国在社会舆情上进一步的变化 。
这几个变化对于我们实施政府工作报告可能关注的点就是：一是如果美国降息在四月份 、五月份进行 ，我们进行降准降息的力度、空间和时间点就要做出调整 ，这对我们来讲并不是一件坏事。很重要的一点，在汇率政策上弱美元很有可能出现，弱美元出现必定会引发中美之间围绕着相应的汇率调整的冲突 。三是中国和世界对于美国衰退期和美国赤字保持期美国国债持有的这种态度 ，这个态度再加上美国的海湖庄园协议 ，大家在密谋，这可能进一步引发大家对于美债的抛售 。这也是会引起国际金融市场和资本市场的一些变异。四是我们对于下一步外部冲击在第二波浪潮的估计 ，以及我们财政赤字率的再定位的问题。
因此 ，我认为在学习 、研究和落实政府工作报告的时候，的确要把政府工作报告对国际形势百年变局加速演变 ，外部环境更加复杂严峻 ，可能对我国贸易科技等领域造成更大冲击的研判要更加细化，层次化 ，要落地到一些具体领域 ，这样可能使我们在实施和理解政府工作报告，相机决策性的一些特点上有一个更深度的理解 。
（本文基于作者3月15日在中国宏观经济论坛上的发言整理而成 。未经作者审阅。文章仅代表个人观点 。责编邮箱：yanguihua@jiemian.com 。）
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